甘肅省張掖市臨澤縣曾在2021年三孩政策落地后較早地推出一系列生育支持政策，包括發(fā)放現(xiàn)金補助、實施購房補貼等。同年12月，中國人口與發(fā)展研究中心課題組赴臨澤縣開展調(diào)研，相關調(diào)研報告近期刊發(fā)在期刊《人口與健康》。
真金白銀鼓勵生育，有效果嗎？課題組在調(diào)研中注意到，部分政策的導向性已有成效，比如政策出臺后的兩個月在縣人民醫(yī)院的分娩人數(shù)已經(jīng)超過了政策出臺前九個月的總和。
(相關資料圖)
但亦有部分問題需要正視，如生育養(yǎng)育補貼對最有潛力的一孩生育缺乏有效激勵；部分政策“叫好不叫座”，最高4萬元的住房獎勵在調(diào)研時尚無人申請。
負增長解析：九成為人口外流，低生育只占其一
臨澤縣地處河西走廊中部，是典型的西部流出型人口負增長地區(qū)。
臨澤縣 視覺中國 資料圖
這份報告指出，受經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尤其是大城市落戶政策寬松導致的人口虹吸效應的影響，臨澤縣人口外流明顯，成為臨澤縣人口負增長的主要成因。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，臨澤縣常住人口為11.59萬人，比2010年第六次人口普查時的13.43萬人減少了1.84萬人。由于臨澤縣大學升學率較高，大量年輕大學生遷出，加上婚嫁遷出，由此導致臨澤縣戶籍人口和常住人口均呈現(xiàn)下降趨勢。2020年12月1日至2021年11月30日，全縣遷入3751人，遷出4263人，遷出人口較遷入人口多512人。
同時，臨澤縣面臨較為嚴重的低生育水平問題。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年臨澤縣粗出生率為6.5‰，略低于同期全國粗出生率8.52‰，自然增長率為2.01‰，略高于全國的自然增長率1.45‰。這主要因為臨澤縣的粗死亡率明顯要比全國低。
文章作者賀丹、袁濤、黃匡時在報告中分析道，臨澤縣面臨人口外流和低生育率雙重壓力，其中10%是低生育率因素，90%是人口凈遷出因素。因此，制約臨澤縣人口發(fā)展的關鍵因素是人口外流因素。當然，隨著人口老齡化日趨嚴重，粗死亡率會逐漸增加，人口自然增長率因此轉變?yōu)樨撛鲩L，加上日益突出的人口凈遷出，人口負增長會日益加劇。
2021年9月，臨澤推出系列舉措鼓勵生娃，如一孩0~3歲能領取到2000元的一次性生育補助，二孩0~3歲總共可以領取1.8萬元補助，三孩0~3歲總共可以領取3.5萬元補助。此外，臨澤縣規(guī)定生育二孩、三孩的臨澤戶籍常住家庭，在臨澤縣城區(qū)購買商品房時給予4萬元的政府補助等，在各中心集鎮(zhèn)、屯泉小鎮(zhèn)、丹霞康養(yǎng)村等集中居住區(qū)購買商品房時給予3萬元的政府補助。
參照當時臨澤縣城的房價，上述舉措還被形容為政府補貼一個臥室。
為何從住房等角度切入？臨澤縣衛(wèi)生健康局相關負責人曾于2021年解釋，通過分析發(fā)現(xiàn)，影響群眾生育意愿的主要因素一是住房壓力大，二是教育投入大，三是“80后”“90后”夫妻表示，孩子生下來后0~3歲這個時間沒有人看管，專門照看小孩的話經(jīng)濟壓力又比較大。
中國人口與發(fā)展研究中心課題組在報告中認為，臨澤縣委、縣政府的優(yōu)化生育政策有效地減輕了多子女家庭的養(yǎng)育負擔，群眾獲得感增強，得到社會和當?shù)厝嗣袢罕姷暮迷u。課題組在臨澤縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分政策的導向性已經(jīng)發(fā)揮作用，比如政策出臺后回到臨澤縣人民醫(yī)院分娩的人數(shù)有明顯增加。在政策出臺后的兩個月（10~11 月）在縣人民醫(yī)院的分娩人數(shù)之和已經(jīng)超過了政策出臺前9個月（1~9 月）的總和。不過，這些出生大多只是分娩地的變化（即分娩地由張掖市的其他區(qū)縣轉移到臨澤縣），而不是由于政策新增的出生，政策是否帶來新增出生還需要持續(xù)觀察。
澎湃新聞注意到，2018年，臨澤縣全年出生人口1497人，出生率達到9.98‰；2021全年出生人口817人，出生率降至5.41‰。在前述生育支持措施出臺后的2022年，臨澤出生人口844人，人口出生率止跌回升至5.63‰。
而在2022年10月1日至2023年4月30日，臨澤縣衛(wèi)健局共為240名在該縣公立醫(yī)療機構分娩的產(chǎn)婦，審核生育津貼70.8萬元；為174戶在該縣公立醫(yī)療機構生育二孩、三孩的家庭，審核育兒補貼100.5萬元；為173名二孩、三孩家庭審核第二年度育兒補貼95.5萬元，累計審核預發(fā)放各項優(yōu)生優(yōu)育政策資金266.8萬元。
現(xiàn)實問題：住房獎勵為何會無人申請
這篇報告亦指出，臨澤縣的生育支持政策仍有不少問題值得關注。
首先，其政策覆蓋面廣但缺乏針對性，推動實現(xiàn)適度生育水平的效果有待觀察。
報告提到，臨澤縣人均可支配收入在全省名列前茅，生活成本較低，人口負增長的主因是人口快速城鎮(zhèn)化過程中外出青年生育觀念的轉變，但當?shù)卦谝龑嗄昊橛^念、吸引留住外出人口方面還沒有針對性政策。這次生育養(yǎng)育補貼采取孩次倒序激勵（孩次越高激勵越多）的措施主要減輕了現(xiàn)有多子女家庭的生育養(yǎng)育教育負擔，而對最有潛力的一孩生育缺乏有效激勵。臨澤縣最近3年（2019~2021年）的一孩生育占比平均只有39.67%，二孩占比平均為 52.4%，三孩占比平均為 7.93%。還有些政策“叫好不叫座”，比如針對二孩和三孩的住房獎勵政策，由于很多年輕夫婦在結婚和生育一孩時已經(jīng)購置商品房，在生育二孩和三孩時幾乎很少再購置新房，由此導致針對二孩和三孩的住房獎勵出現(xiàn)無人申請的尷尬。
其次，財政投入的可持續(xù)性值得關注。經(jīng)課題組粗略核算，在現(xiàn)行補貼政策下，孩子的生育、托育、幼兒園等費用基本不需要家庭承擔。不過，高福利生育支持政策將給臨澤縣帶來較大的財政壓力。根據(jù)臨澤縣政府的測算，政策實施5年期間，合計需要1.05億元，平均每年支付2102萬元。對每年財政收入增幅只有1000萬元的臨澤縣而言，財政壓力非常大，而“十四五”時期每年需要拿出2000萬元左右財政來支持優(yōu)化生育政策。
調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，臨澤縣屬于農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)忙時節(jié)托育機構的需求率非常高，據(jù)托育機構介紹，夏忙季節(jié)高峰時每天收到200~300個嬰幼兒，而冬閑時每天收到的嬰幼兒較少。因此，出現(xiàn)“夏忙時照料擁擠而冬閑時資源閑置”的問題；全縣幼兒需求向城區(qū)集中，導致城區(qū)和農(nóng)村分別出現(xiàn)超額與浪費托位問題。托位和學位需求具有明顯區(qū)域和季節(jié)不均衡的特征。
基于我國不同地區(qū)的人口形勢、人口負增長的影響因素和財政狀況，這份報告認為，應根據(jù)不同區(qū)域特征挑選一些地區(qū)開展優(yōu)化生育政策試點，確保優(yōu)化生育政策有針對性，并取得 實效，為全國優(yōu)化生育政策提供參考。臨澤縣可作為西部縣代表納入全國試點。
報告呼吁，由于優(yōu)化生育政策是一項長期性、前瞻性和基礎性的系統(tǒng)工程，需要在制度設計上進行頂層設計，避免政策碎片化和區(qū)域差異，引導各地在大的政策框架下因地制宜，推動政策落地。
課題組調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，臨澤縣之所以能出臺優(yōu)化生育政策，主要靠縣委書記和縣長等黨政“一把手”的推動和支持。
“當前和未來的優(yōu)化生育政策是一個專業(yè)性、技術性和政策性很強的系統(tǒng)，絕不是簡單的津補貼等激勵政策就可以解決的。”課題組表示，因此，亟需開展人口國情教育和優(yōu)化生育政策培訓，提高黨政干部的人口管理決策能力。
